THE “IMPOSSIBLE” CHANGES TO FINANCING OF EDUCATION
By Hector Ulloa,
Steering Committee Member of the Global Student Forum
President of the Norwegian Students’ and Academics’ International Assistance Fund
UN Secretary General, António Guterres, has convened a Transforming Education Summit (TES) which will take place at the side of the UNGA 77 – a first of its kind, due to its sole focus on education. The summit aims to provide “an opportunity to mobilize greater political ambition, commitment, and action to reverse the slide on SDG 4, reimagine education, and accelerate progress on education” as the world emerges from the COVID-19 crisis.
The discussions and commitments from the summit have been divided into five Action Tracks (AT), each one of these addressing key areas of education policy which need to be radically transformed to strengthen education as a public common good. AT-5, Financing of Education, addresses the need for systemic change regarding how states and the international community invest in education. It is clear, from the discussions in AT-5, that there is a need to shift the focus of financing of education towards the mobilization of national resources with the goal of increasing national budgets and strengthening the provision of public education.
Based on SAIH’s existing work and policy position against commercialization of education and the global student movement’s opinions reflected in the GSF’s Policy Recommendations to TES, I reflect in this text on two elements found in the Summit’s call to actions and an additional one which, despite its increasing relevance, has been left out.
ACTION ON TAX
Call to Action: Commit to reach an adequate tax-to-GDP ratio as required, through ambitious and progressive tax reforms with linked commitments towards financing educational investment.
Increasing tax revenue in developing countries is necessary to achieve any proposed change to education since 97% of education financing is domestic. Tax-to-GDP ratios above 15% are a key ingredient for economic growth and poverty reduction since developing countries depend on it to invest on infrastructure, health, and education. Currently, the Africa region lies only 1% above that recommended minimum, and the Latin American and Caribbean and Asia-Pacific regions are lagging by 11 and 13 points respectively from the OECD countries’ average of 33%.
Developing countries are struggling to achieve the required tax revenue to invest on education; developed countries however have already robust systems in place. A powerful catalyzer to redress this could be capacity building through knowledge sharing & investment on tax systems. Norway has pioneered this idea through its Tax for Development project, but there is still a lot of untapped potential – e.g., a lack of an overarching agenda tying knowledge sharing with investment commitments. Financing commitments in education made by developing countries should be matched by international cooperation programs to strengthen their tax systems – something that would also benefit the provision of other public goods and multiply the impact of aid funds.
Call to Action: Promote global action on tax loopholes, including agreements on a global asset register, the reduction of illicit financial flows, unfair trade taxation, acting on tax havens and promoting a process for setting fair global tax rules.
This call-to-action correctly addresses the type of systemic changes that could mark a before and after in securing the provision of public services worldwide. However, these long-known solutions are limited by their dependency on international cooperation and agreement to enact a globally binding regulatory framework on tax.
The staggering amount of funds been lost due to tax evasion and avoidance are more than enough to solve many of the needs in education; just in Africa, illicit financial flows amount to approx. 84 billion USD – twice the amount of the annual education finance gap in the region. The current tax system is built upon unnecessary complexities that only benefit the richest countries at the cost of those who have been historically marginalized. Tax loopholes are affecting developing countries’ capacity to fund education, but these same countries are unable to achieve meaningful change since change is dependent on the implementation of global agreements on tax and they have no access to the organs where such decisions are made. Unlike such organs, the UN represents a more democratic and equitable arena and that is why a proposal for a United Nations Convention on Tax has been recently presented. The TES should be a milestone in mobilizing support for its adoption.
ACTION ON FOR-PROFIT ACTORS
Actions to regulate for-profit actors appear to be ignored in the current discussions of AT-5 even though such actions are highly relevant due to the new debt crisis we have at our doorsteps. Unlike the previous crisis experienced in the 80/90s, many governments will face their debt obligations in front of private actors this time and these are not obliged in any way to collaborate with them; neither to restructure nor condone debts. We know from experience that whenever countries face such hardships, they are forced to reduce their investment in public systems, such as education, and adopt austerity measures. Debt justice and fighting back austerity measures are important actions by themselves, but behind these we can identify another often-ignored problem.
The last debt crisis led to an unprecedented increase in private actors in education as governments were forced to undermine their own public education systems to fulfill their debt obligations. This led to the emergence of an immense, nearly unregulated, market where profit became more important than access and quality of education. Governments must demonstrate that they learned from that experience and regulate the involvement of for-profit actors in education before the next crisis emerges. A ban on for-profit actors would keep commercial interests at bay from education institutions and lower the costs that are today being absorbed by learners’ families with the sole purpose of covering profit margins. In cases where a ban could risk a pushback from private actors, and consequently a reduction of educational offers, progressive taxation should be applied on profits in order to re-invest that income in strengthening the provision of public education and progressively phase out for-profit actors.
AT-5 has delivered an ambitious roadmap on how to address the systemic issues that hinder public financing of education, and it is now up to Heads of State to follow suit and commit to achieving such changes. I welcome the progressive nature of several of the call to actions, but we must acknowledge that some much-needed actions have been left out based on the complexity of international diplomacy and the desire to avoid “impossible” or deadlocked topics – e.g., global tax conventions or stronger frameworks to regulate private actors. Actions to improve the financing of education are not new, and even though many experts have promised tangible development, doing what is considered possible has clearly failed. As we begin the TES, I encourage all of us to acknowledge this – if we really want to transform education, we need to be realistic and do the impossible.
LOS CAMBIOS “IMPOSIBLES” EN LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN
Por Hector Ulloa,
Miembro del Comité Directivo del Foro Global de Estudiantes
Presidente del Fondo de Asistencia Internacional de los Estudiantes y Académicos Noruegos
El secretario general de la ONU, António Guterres, ha convocado una Cumbre para la Transformación de la Educación (TES) que tendrá lugar al margen de la 77ma Asamblea General de las Naciones Unidas, un evento sin precedentes, debido a su enfoque exclusivo en la educación. La cumbre tiene como objetivo brindar “una oportunidad para movilizar mayor ambición política, compromisos y acciones para revertir los retrocesos en el ODS 4, reimaginar la educación, y acelerar el progreso en materia educativa” a medida que el mundo ser recupera de la crisis del COVID-19.
Las discusiones y los compromisos de la cumbre se han dividido en cinco líneas de acción temáticas (LA), cada una de las cuales aborda áreas clave de la política educativa, las cuales deben transformarse radicalmente para fortalecer la educación como un bien público. La LA-5, Financiamiento de la educación, aborda la necesidad de un cambio sistémico con respecto a cómo los estados y la comunidad internacional invierten en educación. Queda claro, a partir de las discusiones de la LA-5, que existe la necesidad de cambiar el enfoque del financiamiento de la educación hacia la movilización de recursos nacionales con el objetivo de aumentar los presupuestos estatales y fortalecer la educación pública.
Basado en el trabajo existente de SAIH que cimenta una posición contra la comercialización de la educación y las opiniones del movimiento estudiantil global reflejadas en las Recomendaciones políticas del Foro Global de Estudiantes a la Cumbre, reflexiono en este texto sobre dos elementos que se encuentran en los llamados a la acción de la Cumbre y uno adicional que, a pesar de su creciente relevancia, ha sido dejado de lado.
ACCIÓN SOBRE LA RECOLECCIÓN DE IMPUESTOS
Llamado a la acción: Comprometerse a alcanzar una ratio de recaudación tributaria sobre PIB adecuada, a través de reformas fiscales ambiciosas y progresivas con compromisos enfocados a la financiación de mayores inversiones en materia educativa.
Es necesario aumentar los ingresos tributarios en los países en desarrollo para lograr la mayoría de los cambios propuestos en materia educativa ya que el 97 % de la financiación de la educación es a través de fondos nacionales. Una ratio de recaudación tributaria sobre PIB por encima del 15% es un ingrediente clave para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, ya que los países en desarrollo dependen de dichos fondos para invertir en infraestructura, salud y educación. Actualmente, la región de África se encuentra apenas un 1% por encima del mínimo recomendado, y las regiones de América Latina y el Caribe y Asia-Pacífico están rezagadas 11 y 13 puntos respectivamente con respecto al promedio de 33% de los países de la OCDE.
Los países en desarrollo se han esforzado, sin éxito alguno, por alcanzar los niveles de recaudación tributaria necesarios para invertir en educación; y al mismo tiempo, los países desarrollados cuentan desde hace ya varios años con sistemas tributarios sólidos. Un poderoso catalizador para corregir esta problemática podría ser el desarrollo de capacidades a través del intercambio de conocimientos y la inversión en sistemas tributarios nacionales. Noruega ha sido pionera en esta idea a través de su proyecto Impuesto para el Desarrollo, pero todavía hay mucho potencial sin explotar – por ejemplo, la creación de agendas globales que conecten el intercambio de conocimientos con compromisos de inversión en educación. Es por esta razón que, los nuevos compromisos de financiación de la educación hechos por países en desarrollo deberían ir acompañados de compromisos, por parte de países desarrollados, sobre el establecimiento de programas de cooperación internacional para fortalecer los sistemas tributarios. A la larga, esto también beneficiaría la provisión de otros bienes públicos y multiplicaría el impacto de los fondos de cooperación internacional.
Llamado a la acción: Promover acciones globales para enmendar las lagunas fiscales, incluyendo acuerdos para la elaboración de un registro global de activos, la reducción de flujos financieros ilícitos, la reducción de tributación comercial desleal, acciones para enmendar los paraísos fiscales, y la promoción de un proceso para establecer normas fiscales globales que sean justas.
Este llamado a la acción aborda de manera acertada el tipo de cambios sistémicos que podrían marcar un antes y un después en los esfuerzos por garantizar la provisión de servicios públicos en todo el mundo. Sin embargo, estas soluciones no son nuevas y están limitadas por su dependencia en la diplomacia y acuerdos internacionales para la adopción de un marco regulatorio, vinculante y global, en materia de impuestos.
La inmensa cantidad de fondos que se pierden debido a la evasión y elusión de impuestos son más que suficientes para resolver muchas de las necesidades en materia educativa; solo en África, los flujos financieros ilícitos ascienden a aprox. 84 mil millones de dólares – el doble del monto requerido para cubrir el déficit anual de financiación de la educación en la región. El sistema fiscal actual se basa en complejidades innecesarias que solo benefician a los países más ricos a costa de aquellos que han sido históricamente marginados. Las lagunas y paraísos fiscales afectan la capacidad de financiamiento de los países en desarrollo, y estos países no pueden lograr un cambio significativo ya que dichos cambios dependen de la implementación de acuerdos globales en materia de impuestos; acuerdos que se deciden en órganos a los cuales la mayoría de ellos no tienen acceso – como la OCDE. A diferencia de dichos órganos, la ONU representa un espacio más democrático y equitativo y es por esa razón que una propuesta para una Convención de las Naciones Unidas sobre Impuestos ha sido presentada recientemente. La Cumbre TES debería ser un hito en la movilización de apoyo para la adopción de este documento.
ACCIÓN SOBRE LOS ACTORES CON FINES DE LUCRO
Las acciones para regular a los actores con fines de lucro parecen ser ignoradas en las discusiones actuales de la LA-5 a pesar de su gran relevancia debido a la nueva crisis de deuda soberana que se avecina. A diferencia de la anterior crisis vivida en los años 80/90, muchos gobiernos enfrentarán esta vez sus obligaciones de deuda frente a actores privados y estos no están obligados de ninguna manera a colaborar con ellos; es decir, no hay nadie que los puedo obligar a reestructurar o condonar tales deudas. La experiencia nos ha demostrado que cada vez que un país enfrenta estas dificultades, el gobierno se ve obligado a reducir su inversión en servicios públicos, como la educación, y adoptan medidas de austeridad. La lucha contra las deudas ilegitimas y la imposición de medidas de austeridad son acciones importantes en sí mismas, pero detrás de ellas podemos identificar otro problema que a menudo se ignora.
La última crisis de deuda soberana condujo a un aumento sin precedentes de actores privados en la educación ya que los gobiernos se vieron obligados a dejar en el olvido sus sistemas de educación pública para cumplir con sus obligaciones de deuda. Esto condujo al surgimiento de un mercado inmenso, prácticamente sin ninguna regulación, donde las ganancias se volvieron más importantes que el acceso y la calidad educativa. Los gobiernos deben demostrar que aprendieron de esa experiencia y regular la participación de los actores con fines de lucro en la educación antes de que sea demasiado tarde. La prohibición de actores con fines de lucro mantendría a raya los intereses comerciales de las instituciones educativas y reduciría los costos que hoy en día están absorbiendo las familias de los educandos con el único propósito de cubrir márgenes de ganancias. En los casos en que una prohibición generaría un rechazo por parte del sector privado y, en consecuencia, una reducción de las ofertas educativas, se deben aplicar impuestos progresivos sobre las ganancias de dichos actores e invertir esos ingresos en el fortalecimiento de la educación pública – reduciendo progresivamente el rol de dichos actores en el sistema educativo.
La LA-5 presenta un plan ambicioso para abordar los problemas sistémicos que obstaculizan el financiamiento público de la educación, y ahora depende de los jefes de Estado hacer lo mismo y comprometerse a lograr tales cambios. Aplaudo la naturaleza progresiva de varios de los llamados a la acción, pero debemos reconocer que algunas acciones muy necesarias se han omitido en función de la complejidad de la diplomacia internacional y el deseo de evitar temas “imposibles” o estancados – por ejemplo, convenciones sobre impuestos globales o marcos regulatorios más fuertes sobre los actores privados en educación. La ambición de mejorar el financiamiento de la educación no es algo nuevo y aunque muchos expertos han prometido un desarrollo tangible en esta materia, hacer lo que se considera posible claramente ha fracasado. Al comenzar esta cumbre animo a todos sus participantes a reconocer una cosa: si realmente queremos transformar la educación, debemos ser realistas y hacer lo imposible.